人民法院案例选：征收补偿案件中履责判决与给付判决的选择判断

【内容摘要】

我国行政诉讼法目前没有采用诉讼类型化的方式，而是采用撤销判决、履行职责判决（以下简称履责判决）、给付判决等判决类型化的方式以期达到实质化解行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的目的。本案中，法院从履责判决和给付判决的适用条件、国有土地上房屋的征收与集体土地(及地上房屋)的区别、征收补偿案件中如何选择判决类型等方面进行了层层分析，阐明虽然张某、曾某起诉本案的目的在于请求法院作出给付判决，但行政诉讼的判决类型不受原告诉讼请求的限制。鉴于案涉被征收土地涉及国有、集体两种性质，且位置基本相连，在喀什市房屋征收与补偿安置管理中心与张某、曾某未能就案涉土地的征收补偿达成一致协议、被征收物品存在较大争议等情况下，法院应当尊重行政机关的“首次判断权”，作出履责判决。

关键词：征收补偿  履责判决  给付判决

【裁判要旨】

履责判决、给付判决二种判决类型中，裁判时机是否成熟具有至关重要的作用。对于原告请求被告履行行政给付义务的主张，法院可以结合实际情况选择作出履责（答复）判决、给付判决、变更判决或者确认判决等，但特定领域比如征收补偿案件中，原告请求被告履行法定职责的，法院应当注意充分尊重行政机关的优先判断权，保持应有的司法谦抑，结合实际作出履责（答复）判决或者确认判决。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第七十三条  人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年）

第九十一条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

第九十二条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

【案件索引】

一审：新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2021）新31行初5号（2021年9月26日）

【基本案情】

原告张某、曾某诉称：请求喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市房屋征收与补偿安置管理中心（以下简称征补中心）支付：1.青苗（鱼类）补偿费5096300元；2.苜蓿地青苗补偿费60000元；3.被征收生产设备补偿费114022元；4.延迟支付补偿款的利息损失（以评估结果为准）。并提出评估鉴定请求：对被征收的463.3862亩鱼池、水库、40亩苜蓿地的征收补偿费；鱼池、水库及苜蓿地于2013年被征收后20年的利益损失进行评估。事实与理由：1998年3月-2012年年底，张某二人经流转承包了喀什市的512亩鱼池外加40亩饲料苜蓿地。2011年11月底-2012年底，喀什市政府因城市规划需要分批次征收了上述土地。当时征补中心及相关负责人只承认第一承包人杨某，不认可次承包人张某，并以张某与杨某之间实际流转鱼池面积有争议，要求先进行司法确认。2018年12月2日，新疆维吾尔自治区高级人民法院（以下简称新疆高院）作出生效判决，确认张某与杨某签订的租用鱼池协议合同合法有效。2019年1月，张某二人根据新疆高院的生效判决要求征补中心兑现相应的补偿金，但其作出《回复函》，对张某的诉求不予支持。

【案例注解】

面对纷繁复杂的各类行政争议，我国行政诉讼法目前没有采用诉讼类型化的方式，虽然判决类型化的方式隐含诉讼类型化方向，但形成类型化的目标尚需今后理论和实践充分准备。现阶段而是力图采用判决类型化达到实质化解行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的目的。目前行政诉讼判决的类型主要包括撤销判决、履行职责判决（以下简称履责判决）、给付判决、确认判决、变更判决等。

一、履责、给付判决的适用条件

通说认为，课予义务之诉是给付之诉的亚类，或者说，给付之诉分为课予义务之诉和一般给付之诉，相应的判决则为课予义务判决和一般给付判决。因我国行政诉讼法并未严格界定课予义务之诉和一般给付之诉，而是采用履行法定职责和给付义务的表述，相应的判决则为履责判决和给付判决。为避免引起概念误解，本文采用履责判决和给付判决的表述方式。

根据《行政诉讼法》第七十二条、《行诉解释》第九十一条的规定，履责判决（又称课予义务判决），是指人民法院认为行政主体存在不履行法定职责的行为，判决其限期履行法定义务或者作出处理决定的判决。

根据《行政诉讼法》第七十三条、《行诉解释》第九十二条的规定，给付判决（又称一般给付判决），是指人民法院经审查，认为行政相对人向行政主体主张的给付请求成立，由此作出行政主体履行一定金钱及财物的交付义务或行政行为以外的行为的判决。

由于二者皆涉及不履行或者不正确履行义务的行为，因此在适用时通常需要具备以下条件：

一是原告提出了申请或者被告依职权履行条件已成就。这就要求，对于依申请的行政行为，原告已经向被告提出了请求。对于依职权履行职责的行政行为，被告依法履行相应义务的时机已经成熟。

二是原告所申请的事项具有实体法上的请求权基础。原告要根据法律法规等规定的内容提出最切合自身需求的请求，也即必须具有法定的权利依据。人民法院审查的法定职责主要是着重考虑原告是否维护自身的主观权利。如原告向公安局申请取消公共场合设置的摄像头，而法律法规等并未赋予原告享有此项申请的主观权利，公民仅有的建议权不能构成行政救济的诉讼权能。

三是被告具备相应的法定职责。原告所申请的事项属于被告管辖，被告具有事项管辖权，即被告具有对原告提出请求依法作出行为的法定职责。被告的法定职责主要来源于法律法规等规定。如原告向公安局申请进行婚姻登记，而法律法规等虽然赋予原告权利，但公安局对此并没有婚姻登记事项管辖权。

四是被告未履行没有法律所豁免的理由。被告应当履行而拒绝履行，或者不正确履行，即构成“违法拒绝履行”。“无正当理由”则强调法不强人所难，如确非被告自身原因所致，则视为其有正当理由，如不可抗力、原告自身原因等因素。

五是判决被告履行义务对原告仍有意义。人民法院应当根据“裁判时机是否成熟”，对原告的请求作出不同类型的判决，但前提是作出相应判决仍然具有现实意义。倘若时过境迁，作出相应履行判决已经无法维护行政相对人的合法权益，则应当结合实际选择最有利于原告的其他类型判决。

二、履责判决与给付判决的区别

一是请求权的来源不同。《行政诉讼法》第七十二条规定的法定职责一般专指法律法规规章明确规定的职责。给付义务则不同于法定职责，其主要是原告在行政法上的财产权利，不仅包括法律法规规章的规定，还包括行政协议、行政允诺、行政主体的先前行为以及信赖保护原则等。

二是裁判的思路不同。根据被告作出行政行为时的基本事实是否清楚、适用法律是否明确以及有无裁量斟酌空间，履责判决和给付判决均可按照有裁量余地和无裁量余地进行细分。当被告作出行政行为的时机已然成熟，给付判决可以直接判决被告给付金钱、物品等，但通常情况下，履责判决一般不会越过行政机关直接判决其作出原告主张的行政行为，但特殊情况下，比如行政许可中申请颁发企业营业执照，行政机关无裁量余地时，法院可以判决作出特定的具体行政行为。

三是审理的方式不同。履责判决要严格按照《行政诉讼法》第六条的规定，审查被告作出的行为是否构成“不履行法定职责”，然后再判断裁判时机是否成熟。给付判决则要先按照明显重大违法的标准确认当事人之间是否存在给付行政法律关系，然后再审查是否能够判决被告作出原告主张的具体的给付内容。

四是判决的内容不同。履责判决的主文中不用单独确认被告不履行法定职责的行为违法，其判决被告所作的行为是一个具体、特定的行政行为。给付判决不仅要求被告履行法定的义务，更重要的是保障公民“应当受到法律保护的利益”。因此，司法解释规定的“等”是等外等，除了已列举的种类外，还包括赔偿、征收补偿款以及其他的非财产给付义务，如停止侵害、恢复原状、返还原物等。

三、征收补偿案件中判决类型的选择

从实务角度出发，一般民众对行政诉讼相对比较陌生，多数原告在此类案件中并不能准确表达自己的诉求和选择适当诉讼类型从而维护自己合法权益，甚至部分法官也无法通过释明正确引导原告选择最为合适的诉讼类型。就比如原告请求被告履行征收补偿义务就存在两种情形，其一是原告要求被告作出征收补偿决定，其二是依据被告已经作出的发放补偿款的决定，要求给付具体的金额。前者是发动公权力请求被告作出一个之前并不存在的新的具体行政行为，适用履行判决，后者是单纯要求兑现已确定权利义务金钱给付等事实行为，应当通过给付判决予以救济。

在涉征收补偿类案件中，无论是请求被告作出征收补偿决定，还是请求确认被告的强制拆除行为违法并要求行政赔偿，虽然我国在征收国有土地和集体土地时适用的法律不同、程序不同、参与的主体也不相同，但原告争议的焦点基本围绕征收补偿标准、与其相关的实物安置补偿以及评估价值等三个核心焦点，本质上是请行政机关履行因行政征收导致相应的补偿义务实现即产权交换或货币补偿。从行政诉讼法的体系设计和实质化解行政争议的角度出发，行政诉讼区别于其他诉讼的特殊之处在于，其判决的类型并不受原告诉讼请求的限制。因此，人民法院在审理上述案件时，有必要从裁判时机是否成熟的角度加以判断，进而选择最为合适的判决类型，也即作出这样一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果“案件事证尚未臻明确”，或者“尚需被告调查或者裁量”，就属于裁判时机不成熟。

对于原告请求被告履行补偿职责的空泛（给付事项不明）诉请主张，在满足前述条件的情况下，如果法律对被告的法定职责已经作出明确规定，被告依法享有裁量权的，法院应当基于司法权对行政权“首次判断权”的尊重，在本院认为部分阐明法院的司法见解，并明确引导被告应当按照司法见解内容履行相应职责，据此作出被告限期履行（答复）的履责判决；如果案件事实清楚，被告的裁量权已经缩减为零的，法院应当直接判决被告作出一个新的具体行政行为；如果原告请求被告履行法定职责的理由成立，但判决被告履行法定职责已无实际意义的，法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，确认被告未履行法定职责违法。

对于原告请求被告给付补偿款（给付事项的根据明确具体）的主张，在满足前述条件的情况下，如果法院已经确认被告具有给付行政义务，但案件事实不清，补偿标准不明，被告没有行使“首次判断权”的，法院应当尊重行政机关的裁量权，作出履责（答复）判决；如果被告已经行使“首次判断权”，法院应当对被告已经作出的给付具体行政行为进行审查并作出相应判决；如果相关事实、补偿标准均已明确，被告的裁量已经缩减为零，法院应当作出被告在一定期限内履行确定义务的给付判决或者变更判决；如果原告请求被告履行给付义务的理由成立，但判决被告履行给付义务已无实际意义的，人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，确认被告未履行给付义务违法。

由此可见，在符合履责判决、给付判决的条件下，裁判时机是否成熟在征收补偿案件中起着至关重要的作用。对于原告请求被告履行行政给付义务的主张，法院可以结合实际情况选择作出履责（答复）判决、给付判决、变更判决或者确认判决等，但对于原告请求被告履行法定职责的主张，法院结合实际可以作出履责（答复）判决或者确认判决。

原载《人民法院案例选》2022年第11期